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中國煤炭進(jìn)出口政策調整空間漸窄

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編輯: 馬亮亮
發(fā)布時(shí)間: 2011-11-04
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    近年來(lái)，在國民經(jīng)濟長(cháng)期平穩快速發(fā)展帶動(dòng)下，我國煤炭消費持續保持旺盛增長(cháng)勢頭，煤炭出口逐年下降，煤炭進(jìn)口則快速增加。截止到2010年，我國煤炭出口量已經(jīng)由2003年最高時(shí)的9388萬(wàn)噸，逐步回落至1903萬(wàn)噸，下降79.7%，我國煤炭進(jìn)口量則由2003年時(shí)的1076萬(wàn)噸，快速上升至16478萬(wàn)噸，增長(cháng)14.3倍。
　　煤炭進(jìn)出口發(fā)生巨大變化的背后，是近年來(lái)煤炭進(jìn)出口政策的不斷調整。
　　一方面是煤炭出口政策不斷收緊。2004年，發(fā)改委、商務(wù)部和海關(guān)總署聯(lián)合制定了《煤炭出口配額管理辦法》，開(kāi)始對煤炭出口實(shí)行配額管理，當年下發(fā)煤炭出口配額8000萬(wàn)噸，此后煤炭出口配額整體上呈下降趨勢，2010年全年僅下發(fā)煤炭出口配額2550萬(wàn)噸，今年煤炭出口配額雖然有所回升，但也只有3800萬(wàn)噸。在對煤炭出口進(jìn)行配額管理的同時(shí)，煤炭出口關(guān)稅也在不斷調整。2004年1月1日開(kāi)始，煤炭出口退稅率由13%下調至11%；2005年5月1日，出口退稅率進(jìn)一步下調至8%；2006年9月15日正式取消煤炭出口退稅；2006年11月1日開(kāi)始，對煉焦煤出口征收5%的出口暫定關(guān)稅；2008年8月20日開(kāi)始，對所有煤種征收10%的出口暫定關(guān)稅?？梢哉f(shuō)，正是在配額和關(guān)稅雙重調節作用下，2004年以來(lái)我國煤炭出口逐年下降，直到2010年，煤炭出口降至1903萬(wàn)噸。
　　另一方面是煤炭進(jìn)口政策不斷放松。2005年1月1日開(kāi)始，將煉焦煤進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率下調為零，動(dòng)力煤和無(wú)煙煤進(jìn)口仍然分別征收6%和3%的進(jìn)口關(guān)稅；2005年4月1日開(kāi)始，動(dòng)力煤進(jìn)口執行3%的暫定關(guān)稅稅率；2006年11月1日開(kāi)始，將煉焦煤之外的其他煤種進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率統一下調至1%；2008年1月1日開(kāi)始，所有煤炭進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率下調至零。煤炭進(jìn)口關(guān)稅逐步下降，直至取消，對近年來(lái)我國煤炭進(jìn)口不斷增加起到了重要作用。
　　目前，我國煤炭出口已經(jīng)得到了有效控制，如果未來(lái)要進(jìn)一步限制煤炭出口，也只能是進(jìn)一步減少煤炭出口配額或者進(jìn)一步上調煤炭出口關(guān)稅。當前每年煤炭出口配額占國內煤炭產(chǎn)量的比重僅有1%左右，煤炭出口對國內煤炭市場(chǎng)所產(chǎn)生的影響已經(jīng)越來(lái)越小，未來(lái)可能已經(jīng)基本不需要進(jìn)一步采取更加嚴格的政策來(lái)限制出口。
　　控制煤炭出口有一個(gè)終極極限，那就是完全取消出口，只要完全取消出口配額或者上調出口關(guān)稅，還是能夠很容易實(shí)現的。反觀(guān)煤炭進(jìn)口，由于煤炭進(jìn)口是逐步增加的，中短期來(lái)看很難有一個(gè)限度，這導致我們總有一些人想著(zhù)要鼓勵煤炭進(jìn)口，希望煤炭進(jìn)口能繼續增加。殊不知，我國在外權益礦產(chǎn)量沒(méi)有實(shí)現大幅增長(cháng)的情況下，在進(jìn)口關(guān)稅已經(jīng)下調至零的情況下，未來(lái)我國煤炭進(jìn)口更多的只能靠市場(chǎng)機制來(lái)調節，政策進(jìn)一步發(fā)揮的空間已經(jīng)不大。
　　有人可能對“政策進(jìn)一步發(fā)揮的空間已經(jīng)不大”持不同意見(jiàn)，進(jìn)口關(guān)稅下調的空間沒(méi)了，不是還有進(jìn)口環(huán)節增值稅可以調整嗎？其實(shí)進(jìn)口環(huán)節增值稅是不可能輕易下調的，即便“下調”那也是先征后返。這時(shí)，有人可能又會(huì )說(shuō)，先征后返不是也一樣嗎，也能在一定程度上起到降低進(jìn)口成本，鼓勵進(jìn)口的作用啊。確實(shí)是，進(jìn)口環(huán)節增值稅先征后返也能在一定程度上降低進(jìn)口成本，起到鼓勵進(jìn)口的作用，而且進(jìn)口環(huán)節增值稅先征后返已經(jīng)在成品油和天然氣進(jìn)口過(guò)程中得到了實(shí)際應用。但是，成品油和天然氣進(jìn)口環(huán)節增值稅可以先征后返并不意味著(zhù)這一政策也同樣能夠應用在煤炭進(jìn)口過(guò)程中。主要因為煤炭進(jìn)口與天然氣、成品油進(jìn)口存在以下區別：首先，煤炭與天然氣、成品油的進(jìn)口主體存在根本區別。目前我國從事煤炭進(jìn)口的企業(yè)多是民營(yíng)性質(zhì)的貿易公司，而且規模小，數量多；而天然氣和成品油的進(jìn)口主體主要是中石油、中石化和中海油三巨頭。如果要進(jìn)行進(jìn)口環(huán)節增值稅返還的話(huà)，天然氣和成品油執行起來(lái)明顯要容易的多，而煤炭進(jìn)口由于企業(yè)數量多，規模小，執行起來(lái)相對復雜一點(diǎn)。
　　其次，煤炭與天然氣、成品油進(jìn)口增值稅返還的目的不同。天然氣和成品油的進(jìn)口主體中石油、中海油和中石化都是國內市場(chǎng)成品油和天然氣的主供應商。進(jìn)口環(huán)節增值稅返還是在成品油和天然氣進(jìn)口價(jià)格高于國內銷(xiāo)售價(jià)格的情況下才執行的，主要目的是為了降低這些企業(yè)的進(jìn)口成本，而不是鼓勵他們去進(jìn)一步增加進(jìn)口，因為國際市場(chǎng)價(jià)格再高總需要有一部分進(jìn)口來(lái)滿(mǎn)足國內需求。但是煤炭就不一樣了，煤炭進(jìn)口主體多數都是貿易商，即便有一些用煤企業(yè)直接進(jìn)行海外采購，他們也是根據國內外市場(chǎng)情況來(lái)安排進(jìn)口的，如果進(jìn)口價(jià)格高于國內市場(chǎng)采購價(jià)格的話(huà)，他們會(huì )自動(dòng)的減少進(jìn)口，只有在進(jìn)口價(jià)格相對于國內市場(chǎng)價(jià)格具有一定優(yōu)勢的情況下，他們才會(huì )進(jìn)口。因此，返還煤炭進(jìn)口環(huán)節增值稅的目的很明顯，就是鼓勵貿易企業(yè)增加進(jìn)口。
　　再次，短期內煤炭和天然氣、成品油進(jìn)口變化對國際市場(chǎng)價(jià)格影響不同。國際市場(chǎng)有統一公認的原油貿易價(jià)格，即使進(jìn)口環(huán)節增值稅進(jìn)行了部分返還，短期內我國進(jìn)口企業(yè)既不會(huì )改變進(jìn)口規模，也不會(huì )對國際市場(chǎng)油價(jià)產(chǎn)生明顯影響。天然氣雖然沒(méi)有原油那樣全球統一的公認價(jià)格，但是我國天然氣進(jìn)口量占國際貿易的比重極低，而且有較為固定的貿易伙伴，天然氣進(jìn)口增值稅返還，短期內也不會(huì )對進(jìn)口規模和價(jià)格產(chǎn)生明顯影響。正因為如此，國內返還給進(jìn)口企業(yè)的增值稅能夠留在企業(yè)內部。煤炭就不同了，最近兩年我國煤炭進(jìn)口占全球貿易量的比重達到了15%以上，我國進(jìn)口變化對國際市場(chǎng)影響較大。我們返還煤炭進(jìn)口增值稅的目的是為了增加進(jìn)口，如果增值稅返還政策開(kāi)始執行，由于進(jìn)口企業(yè)進(jìn)口成本有所下降，他們必然也會(huì )適當的增加進(jìn)口，但是由于我國煤炭進(jìn)口對國際市場(chǎng)價(jià)格影響較大，進(jìn)口增加之后很容易引發(fā)國際煤價(jià)上漲，最終返還給貿易商的那部分增值稅很容易就轉移到了國際賣(mài)家手中，進(jìn)口商并沒(méi)有從中得利。雖然煤炭進(jìn)口可能會(huì )有所增加，但是此時(shí)國際煤價(jià)已經(jīng)上漲了，之后要不國內煤價(jià)也跟著(zhù)上漲，要不就是進(jìn)口再度回落。
　　所以說(shuō)，煤炭進(jìn)口增值稅實(shí)行先征后退并不靠譜，成品油和天然氣都可以，但是煤炭不可以，未來(lái)煤炭進(jìn)口政策進(jìn)一步調整的空間也已經(jīng)不大。
（來(lái)源：中國工業(yè)報  2011年10月28日）